區(qū)域發(fā)展論壇丨黃祖輝：以縣域?yàn)橥黄瓶谏罨青l(xiāng)融合發(fā)展

■ 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者 王彩娜

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出專章部署。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力如何？怎樣抓好推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點(diǎn)？如何進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民群眾改革獲得感？帶著上述問題，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者日前專訪了浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)委員黃祖輝。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：據(jù)您了解，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力如何？

　　黃祖輝：當(dāng)前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展已進(jìn)入城鄉(xiāng)相互依存、互促共榮的階段。一方面，我國工業(yè)化與城市化發(fā)展總體已到了中后期階段，一些發(fā)達(dá)地區(qū)已到了高級(jí)階段，這不僅使以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)具有現(xiàn)實(shí)可能，也使城市對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)與文化形成新需求，必將大大促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另一方面，我國城鄉(xiāng)數(shù)字化與互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展，已在極大程度上改變了城鄉(xiāng)時(shí)空關(guān)系，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要的技術(shù)與物質(zhì)支撐。

　　城鄉(xiāng)融合不僅是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的深度融合、城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與共同繁榮，也是城鄉(xiāng)居民基本公共權(quán)益的平等化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)居民收入的均衡化，同時(shí)還是城鄉(xiāng)要素配置的合理化和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)化。因此，推進(jìn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一般規(guī)律，又要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。尤其是要通過全面深化改革，破解我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制障礙，更進(jìn)一步來說，是要縮小城鄉(xiāng)差別和賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：《決定》強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”，您認(rèn)為，應(yīng)該如何著力？

　　黃祖輝：當(dāng)前，全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中仍存在著各種壁壘，阻礙各種要素在城鄉(xiāng)之間暢通流動(dòng)，亟須通過上下聯(lián)動(dòng)、地區(qū)聯(lián)動(dòng)的全面深化改革來破解斷點(diǎn)和阻點(diǎn)問題。國家在宏觀層面制定區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展方略和制度架構(gòu)，消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性制度障礙，推動(dòng)區(qū)域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興協(xié)同發(fā)展，為城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)社保一體和地區(qū)間互通、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)以及進(jìn)城農(nóng)民的市民化提供制度性保障，為有條件的縣域率先突破城鄉(xiāng)二元體制提供政策支撐。

　　縣域是城和鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本單元，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，最有條件率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要堅(jiān)持把縣域作為重要切入點(diǎn)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制。要堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)，適應(yīng)鄉(xiāng)村人口變遷和相對(duì)集聚的趨勢(shì)，深化“千萬工程”建設(shè)發(fā)展，通過縣域（包含鎮(zhèn)村）規(guī)劃先行引領(lǐng)、全域土地整治與優(yōu)化利用、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和數(shù)智化效能發(fā)揮，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)、村莊、公共服務(wù)空間布局；推進(jìn)縣域一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)村、產(chǎn)城（鎮(zhèn)）融合發(fā)展；推動(dòng)村莊聯(lián)動(dòng)聯(lián)盟、村鎮(zhèn)一體聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)體制融合、經(jīng)濟(jì)融合、社會(huì)融合，縣域城鎮(zhèn)群和鄉(xiāng)村群的有機(jī)銜接和融合發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)和公共服務(wù)的高效配置，縣域農(nóng)村居民就地就近城鎮(zhèn)化和市民化以及中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。在您看來，如何增強(qiáng)農(nóng)民群眾改革獲得感？

　　黃祖輝：就農(nóng)村而言，深化改革就是要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的深化改革，堅(jiān)持“三權(quán)分置”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，厘清集體所有與市場(chǎng)制度關(guān)系，剝離產(chǎn)業(yè)發(fā)展中過多扭曲價(jià)格的非市場(chǎng)因素，實(shí)現(xiàn)既賦予和保障農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

　　一是重點(diǎn)深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵性要素制度改革，破除農(nóng)業(yè)要素優(yōu)化配置和集成創(chuàng)新的制度障礙。重點(diǎn)是深化土地要素制度、主體要素制度（農(nóng)民與集體）和金融要素制度的市場(chǎng)化改革。關(guān)鍵要通過政府職能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)權(quán)制度改革與賦權(quán)，使農(nóng)村土地要素、農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)等主體以及金融要素等真正成為市場(chǎng)要素和主體。

　　二是在農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”基本框架下，同步推進(jìn)農(nóng)村集體制度和社保制度的聯(lián)動(dòng)改革。加快建立和完善城鄉(xiāng)一體和平等的國家公共保障制度，要用完善的國家公共保障制度替換農(nóng)村土地、宅基地（包括住房）對(duì)農(nóng)民的保障功能，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能對(duì)農(nóng)民由發(fā)展權(quán)與保障權(quán)的合一向發(fā)展權(quán)與保障權(quán)相分離轉(zhuǎn)換。還要通過集體股份合作制的深化改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利由難以交易的身份權(quán)向可交易的契約權(quán)轉(zhuǎn)換；農(nóng)民對(duì)集體資源的擁有狀態(tài)由“物權(quán)”占有向“股權(quán)”占有轉(zhuǎn)換。

　　三是在社保體制改革和產(chǎn)權(quán)權(quán)屬進(jìn)一步明確的同時(shí)，對(duì)村集體和廣大農(nóng)民釋放更充分的權(quán)能。加快農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)的進(jìn)程，使農(nóng)民既擁有更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又擁有市場(chǎng)融資的抵押權(quán)。同時(shí)，使鄉(xiāng)村集體具有清晰的資源轉(zhuǎn)換權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)。此外，還應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村釋放金融權(quán)限，支持農(nóng)村在合作經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)，發(fā)展有序規(guī)制下的合作金融。

　　四是消除農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中過多的非市場(chǎng)因素干擾。要通過政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換以及城鄉(xiāng)社保制度的改革，進(jìn)一步明晰公共領(lǐng)域與市場(chǎng)領(lǐng)域的邊界，處理好有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)系。同時(shí)，加快培育行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織在統(tǒng)一大市場(chǎng)和協(xié)調(diào)市場(chǎng)供求中的作用。要消除將公共事務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)主體，最終導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本過高，經(jīng)營主體難以維系，政府補(bǔ)貼居高不下的怪圈。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要方面。如何用好“千村示范、萬村整治”工程（以下簡(jiǎn)稱“千萬工程”）經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興？

　　黃祖輝：學(xué)習(xí)運(yùn)用好“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，除了要從自身發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和資源稟賦的實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，不搞形式主義和脫離實(shí)際的照搬照抄外，關(guān)鍵是要學(xué)習(xí)運(yùn)用好“千萬工程”所蘊(yùn)含或內(nèi)生的發(fā)展理念、工作方法和推進(jìn)機(jī)制。包括四個(gè)發(fā)展理念，即人居環(huán)境也是營商環(huán)境的理念；村莊既要建設(shè)也要運(yùn)營的理念；社區(qū)性公共品在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)品的理念；公共品供給與服務(wù)既要講公平也要追求效率的理念。三種工作方法，即領(lǐng)導(dǎo)重視與群眾參與相結(jié)合的方法；規(guī)劃先行與動(dòng)態(tài)優(yōu)化相結(jié)合的方法；示范引領(lǐng)與整體推進(jìn)相結(jié)合的方法。三種推進(jìn)機(jī)制，即領(lǐng)導(dǎo)重視推進(jìn)機(jī)制；數(shù)智賦能推進(jìn)機(jī)制；群眾參與推進(jìn)機(jī)制。

　　此外，學(xué)習(xí)運(yùn)用好“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，一要力求實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展“三大效應(yīng)”，即鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善效應(yīng)；鄉(xiāng)村營商環(huán)境改進(jìn)的疊加效應(yīng)；鄉(xiāng)村自然與人文生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興的聯(lián)動(dòng)溢出效應(yīng)。二要扎實(shí)推進(jìn)和美鄉(xiāng)村“三和發(fā)展”，更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村人居硬環(huán)境與軟環(huán)境之“和”；更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村多元文化發(fā)展之“和”；更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理多種方式之“和”。三要以縣域基本單元為載體和突破口，通過“千萬工程”不斷深化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性要素、賦能性要素以及產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、政策等多方位的城鄉(xiāng)互通和融合發(fā)展，在不斷提升縣域綜合承載能力和治理能力的同時(shí)，提升與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值和全面振興。

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